Le Roi et ses Barons : perspectives sur la décentralisation en France

Les rapports entre le Président Macron et les collectivités locales ressemblent de plus en plus à une guerre de tranchées : les saisons se suivent et se ressemblent, les espoirs d’embellis toujours chassés par une nouvelle bataille. Pourtant, malgré les esprits de clocher, le mépris parisien et la culture des baronnies, la décentralisation reste une institution de cœur pour les Français qui, en dépit de la crise des démocraties, déclarent toujours leur attachement aux autorités locales. Récit d’une ambiguïté française.

La longue gestation d’un régime bâtard

Depuis le Haut Moyen-Âge, la France a principalement connu des périodes de renforcement de l’autorité centrale au détriment des pouvoirs locaux. Dès le règne de Philippe Auguste (1165-1223), la Couronne de France étend son influence, rompant progressivement les relations féodales au profit d’une intégration au domaine royal et donc d’une administration directe et centrale. Cette logique du « Rien en dehors de l’autorité royale » aboutit à l’absolutisme au XVIIème siècle. Ont tout de même perduré dans les provinces, langues, traditions et coutumes.

L’héritage de la Révolution à cet égard est ambigu puisque, malgré la création des départements et des communes, la culture politique du nouveau régime s’oriente progressivement vers le jacobinisme. L’idée est la suivante : le triomphe de la Loi et de la Raison passe par l’indivisibilité de la République et donc par une politique de centralisation et d’affaiblissement des corps intermédiaires (corporations, municipalités, communautés de langue, clergé…) perçus comme forcément réactionnaires. C’est donc une politique de francisation à marche forcée qui aboutira au XIXème siècle à la quasi-disparition des langues régionales et des identités politiques locales. Le centralisme impénitent se poursuit avec Bonaparte qui crée la fonction de préfet pour surveiller et contrôler l’action des départements et surtout des maires. Les différents régimes qui se succèdent durant le XIXème siècle, quelle que soit leur orientation politique, s’inscrivent globalement dans ces traditions centralisatrices. Les municipalités conservent cependant des marges de manœuvre en matière de maintien de l’ordre, d’instruction, de salubrité et d’hygiène publique.

La réelle naissance de la décentralisation se fait avec la loi Deferre de 1982. Désormais, le contrôle a priori exercé par les préfets sur les autorités municipales et départementales est remplacé par un contrôle de légalité a posteriori. Cette loi transfert la compétence exécutive locale des préfets aux Conseils généraux. Elle marque un véritable tournant puisqu’elle donne aux collectivités des marges de manœuvre élargies. Celles-ci ne sont plus assujetties à une décision administrative du représentant de l’État et leurs décisions ne peuvent être renversées que si elles enfreignent la loi, c’est-à-dire cette partie du corpus juridique issue de l’Assemblée Nationale.

Aujourd’hui, les collectivités locales sont des repères importants de la vie publique dans de nombreux domaines. Avec l’État, elles partagent le pouvoir réglementaire, inférieur à la loi (arrêtés municipaux et préfectoraux, décrets…), mais restent dépourvues de compétences législatives, à la différence de la plupart des pays d’Europe occidentale. En matière de financement, ces collectivités peuvent orienter leurs crédits vers telle ou telle politique et perçoivent, en plus d’une dotation générale de fonctionnement, de nombreuses aides annexes au titre de politiques nationales, telles que la politique de la ville pour les « banlieues ». Surtout, elles bénéficient des revenus de la taxe d’habitation sur les loyers payés et de la taxe foncière sur la propriété, dont elles peuvent modifier le montant, mais pas l’assiette. Elles restent malgré tout dépourvues de la capacité de créer ou de supprimer des impôts et dépendent essentiellement des dotations du gouvernement.

Les départements disposent de moins en moins de compétences à chaque nouvelle réforme, si bien que nombre de voix demandent leur suppression. Des collectivités nouvelles comme les régions ou les communautés de communes ont vu le jour, elles visent à rationaliser le maillage territorial et à encourager l’action locale en matière de développement économique. Malgré ces réformes, la commune reste l’unité fondamentale puisqu’elle est la seule à disposer d’une clause générale de compétence là où toutes les autres ne peuvent agir que dans un nombre limité de domaines. Les collectivités locales n’ont donc pas d’autonomie réelle pour l’édiction de règles. L’essentiel de leur action consiste à orienter leurs financements vers tel service ou telle construction.

Des institutions au cœur de l’actualité politique

    S’il est aujourd’hui pertinent de remettre en avant le sujet des collectivités territoriales, c’est bien parce qu’Emmanuel Macron est attendu sur le sujet. Les rapports entre le nouveau Président et les élus locaux sont, en effet, tendus.

Certes, il est d’abord apparu comme un girondin, fidèle à la tradition libérale de décentralisation et dont la prise d’ampleur politique a notamment été permise grâce au ralliement du maire de Lyon, Gérard Collomb, ex-PS, aujourd’hui ministre de l’Intérieur. Mais depuis, le vent a tourné. Dès la présentation de son programme, le candidat a inquiété, en cause sa proposition de supprimer la taxe d’habitation pour 80% des foyers, mesure que beaucoup ont perçue comme une mise sous tutelle des collectivités.

La puissante Association des maires de France, rassemblant les maires de toutes les communes, dirigée depuis 2014 par le maire LR de Troyes, François Baroin, a d’ailleurs réservé un accueil très mitigé au candidat Macron en mars dernier. L’ancien ministre de l’Économie y a, en effet, été sifflé et hué.

Malgré son élection, la rancœur est tenace. Pendant l’été, la conférence nationale des territoires devait restaurer la confiance après l’annonce du report « d’ici 2022 » de la réforme de la taxe d’habitation. Elle a finalement tourné au fiasco avec la révélation des premiers arbitrages de la loi de finance 2018. Celle-ci tente à supprimer ou réduire nombre de dotations annexes, à l’instar d’une enveloppe de 450 millions d’euros destinée aux régions. Il y a pourtant des motifs de satisfaction : la dotation globale de fonctionnement n’est plus en baisse et se stabilise en légère hausse à 30,98 milliards d’euros. La vraie inquiétude est, sans doute, surtout d’ordre politique puisque la suppression de la taxe d’habitation reste envisagée et que la solution proposée d’une nouvelle dotation de remplacement, fixée en fonction des ressources antérieures, prive les collectivités d’un levier de financement. À cela s’ajoute le projet de contrats de financement assorti de possibilités de sanctions entre l’État et les 319 collectivités les plus grandes et le « plan transport » qui annule des projets de construction ferroviaire déjà financés et payés par les collectivités. À ce titre, l’exemple du TGV Bordeaux-Toulouse-Montpellier est emblématique.

La question est de savoir si ces débats ne sont finalement pas plus opportunistes qu’autre chose. Les collectivités restent principalement aux mains des partis politiques « traditionnels » pourtant balayés au niveau national. Les élus locaux y voient sans doute aussi un moyen de rassurer leur électorat traditionnel en s’opposant à la politique du gouvernement tout restant dans le jeu médiatique.

Le temps dira si les arbitrages gouvernementaux sont justifiés, mais il ne serait pas souhaitable qu’après un accouchement si difficile, la décentralisation soit remise en cause par des décisions électoralistes alors que les territoires ont, malgré quelques ratés médiatiques, fait preuve d’une gestion souvent meilleure et plus efficace que celle de l’Etat. Les politiques de sécurité et de solidarité dont elles ont la charge sont au cœur d’une République enfin débarrassée de ses manies jacobines.

Par Joël Bréhin

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